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农村义务教育体制改革:反思与建议
发布时间:2008-01-28     访问量:3385次
 

农村义务教育体制改革:反思与建议

农村义务教育体制改革研究课题组

    一、对以乡、村为责任主体的农村义务教育体制的改革势在必行

()在相当长时间里,中国农村义务教育体制的基本特征是以乡、村为责任主体

中国的农村义务教育体制是在计划经济时期逐步发展起来的,当时的基本制度特点是政府办学与农村集体办学相结合。在这一基础上,改革开放后的1985年所颁布《中共中央关于教育体制改革的决定》(以下简称《中央决定》),明确规定农村义务教育实行三级办学、两级管理的体制。即县、乡、村三级办学,县、乡两级政府管理。所需教育经费也明确要以县、乡两级政府的财政为主,鼓励多渠道筹资。中央政府及省级政府的主要责任是对义务教育发展进行统筹规划,并给予地方必要的财政援助。

    中国义务教育的年限规定为9年,即从小学到初中阶段。长期形成的农村办学格局普遍是小学设在村,初中设在乡()。因此,农村义务教育的实际组织责任主要是由乡级政府和村级组织共同承担的。其主要表现是:

    第一,义务教育经费主要来自乡级财政和农民集资。《中央决定》明确指出,“乡财政收入应主要用于教育”。考虑到落后地区财政收入不足,《中央决定》提出“地方可以征收教育费附加”,以改善基础教育的教学设施等。在农村义务教育发展过程中,这种“准税”形式的收入逐渐成为许多乡级政府用于发展义务教育的主要财源。除此之外,农民集资也是农村义务教育发展的重要财源之一。农民不仅要缴纳教育费附加,而且通常还要承担与农村教育有关的各种集资,并提供义务工时。教育用地则由学校所在乡、村提供。

    第二,义务教育的组织、管理责任也主要由乡、村承担。教学活动的组织领导、绩效考核、经费拨付以及教师配备等项管理都是乡级政府的责任。诸如学校安全、教学条件、学生管理等项具体责任,则更多地由村级组织承担。

    虽然中央、省、市(地区)、县各级政府在农村义务教育发展方面也都承担了不同程度的责任,包括实施政策指导、提供部分经济支持等,但总体来说,在相当长时间里,以乡、村为责任主体一直是农村义务教育体制的基本特征。

()90年代以后,这一体制在实践中已经无法维持

    1.核心问题是乡、村逐步失去了支持义务教育的基本财力。《中央决定》颁布以后的1986年,作为正式法律文本的《中华人民共和国义务教育法》也随之颁布并付诸实施。此后,农村义务教育事业进入了一个快速发展时期。一方面,《中央决定》及《义务教育法》的颁布提高了政府和社会各界对义务教育的重视程度,大大调动了社会各界特别是基层政府和农民的积极性。另一方面,当时农村经济的迅速发展也为义务教育发展提供了有力的经济支持。短短几年时间,农村的中小学数量、教师及学生数量迅速增加,大规模的校舍改建、新建高潮也在各地迅速掀起。

    但从80年代末开始,以乡、村为责任主体的农村义务教育体制就逐步陷入困境,而且问题越来越严重。其中关键的问题是,随着环境条件的变化,相当多的乡、村逐步丧失了支持义务教育发展的基本经济能力。

    导致农村义务教育发展陷入困境的首要因素是农村经济发展陷入徘徊。从80年代后期开始,受多种因素的影响,全国大部分农

 村地区的经济发展进入了徘徊状态,农民、村集体及乡级财政的收入增长大幅度放缓,甚至停滞。经济支持能力的下降,不仅使农村义务教育的整体发展和扩张势头出现了停滞,许多地区乡村学校的正常运转也开始出现了困难。

    1994年开始实施的分税制是宏观管理体制的重大改革,提高了中央政府对宏观经济的调控能力,同时基层政府特别是农村乡级政府的财政能力程度不同地有所削弱。与此同时,受基层政府机构膨胀及其他多种因素的影响,乡级政府的财政支出压力却不断增长,导致乡政府对义务农村教育的投入能力不足。在乡级政府投人能力降低的情况下,因农村经济增长仍一直处于徘徊状态,村级组织对义务教育的经济支持能力也难以提高,致使农村义务教育发展的筹资基础愈发薄弱。

    农村义务教育发展及自身存在的体制问题加剧了投入不足的矛盾。在乡、村对义务教育投入能力逐步下降的同时,农村义务教育发展对资金的需求却在不断增长,致使教育投入与需求之间的矛盾越来越突出。

    义务教育资金需求增长有合理成分,比如全面实施“普九”必然形成在校学生规模的扩张,带来教职工队伍规模以及相关基本建设规模的扩展,这必然带来资金需求的大幅度增长;此外,教学内容的拓展、办学条件的优化以及教职工工资增长等也都会带来资金需求的增长。但农村义务教育自身发展及体制上的问题也非常多。一是缺乏合理规划,摊子过大,中小学布局过于分散;二是人事制度改革滞后,教职员队伍扩张过快,师生比不尽合理;三是一些发展目标不尽合理等。这些问题也大大增加了资金需求。一方面是乡、村投入能力下降,一方面则是需求大幅度上升,致使农村义务教育投入不足的矛盾进一步加剧。

    2.依靠不合理手段筹资发展农村义务教育逐步成为普遍现象。尽管许多乡级政府和村级组织基本经济支持能力弱化,但仍必须承担发展农村义务教育的责任。在这种情况下,许多乡级政府及村级组织只好开始采取各种不合理的手段筹集义务教育资金。

    一是在维持运转方面,进一步向农民集资、摊派或变相摊派。由于由乡级政府或村级组织直接向农民集资、摊派往往会引发农民与乡级政府、村级组织之间的矛盾,很多地方便将一部分教育资金的筹集责任转嫁给学校。通常的做法是,只向学校提供部分经费,不足部分要学校自筹。迫使学校在政策规定的学杂费之外,想方设法向学生收取各种名目的其他费用,以弥补学校经费的缺口。据调查,有的地区学校收取的学杂费之外的费用,通常在政策规定的学杂费标准的3倍以上。

    二是面对校舍建设等大规模资金需求时,通常采取举债方式。包括向金融机构举债、向施工企业变相举债等等。据估计,目前各地用于发展农村义务教育的各种举债,累计在500~800亿元之间。

    各个方面的资料显示,90年代以来,采取各种不合理、不正常的手段筹集资金,用于发展作为政府责任的农村义务教育事业,已经成为非常普遍的现象。

    依靠不合理手段筹资发展义务教育,不仅增加了农民的负担,而且带来了干群关系紧张、农民不满情绪增加等各种社会问题。很多乡、村的大量举债,对基层政权的正常运行和金融体系的稳定也构成了严重威胁。更为严重的是,这种做法改变了义务教育的性质,影响到农民对党和政府的信任。

    更为值得关注的是,尽管多数地方采取了很多不合理、不正常的手段,但仍然无法满足农村义务教育发展乃至维持学校生存的基本需要。相当一部分农村中小学逐步陷入极为困难的境地:维持学校基本运转的经费没有保证,很多正常的教学活动难以开展;教职工的工资时常被拖欠;许多校舍建筑质量低劣,或因无力维护和修缮而成为危房①,直接威胁学生的生命安全。这些问题不仅直接影响到农村义务教育目标的实现,也带来了不少社会矛盾,直接影响农村地区的社会稳定。

    3.税费改革(试点)使许多地方的矛盾表面化。从2000年开始的农村税费改革(试点)是一项旨在促进农村经济发展、保护农民利益的重要改革措施,目的是减轻农民的负担。其中一些改革措施直接涉及到农村义务教育的筹资问题。一是此前相当长一段时期内作为乡、村两级教育投入主要来源的教育费附加、集资以及与教育有关的农民义务投工投劳活动被取消。二是严格规范农村中小学对学生的收费,将过去名目繁多的收费项目改为“一费制”,并确定了收费限额。鉴于上述改革措施必然影响到乡、村两级和中小学的收入,中央及省级政府承诺给予专项补贴,以期维持包括义务教育在内的农村各项社会事业的正常运转。

    税费改革确实减轻了农民的负担,但对已经陷入困境的农村义务教育则是雪上加霜。如前所述,在相当长的时间内,由于没有合理的筹资与投入机制,许多农村中小学的运转实际上就是靠“不合理”的筹资手段支撑的。取消各种不合理的收费,实施“一费制”后,如果没有有效的补偿机制,农村义务教育的整体状况必然会进一步恶化。

    从作为责任主体的乡、村两级的财务状况看,虽然税费改革在取消各种集资、摊派的同时,上级财政给予了转移支付,但对很多地方来说,上级财政的补偿难以弥补减少的收入。一般估计,税费改革后,多数以农业为主的乡、村两级的财力减少幅度大约是30~40%:鉴于税费改革前,乡、衬两级就难以为义务教育提供足够的资金支持,迫使农村中小学自行增加各种收费;税费改革后由于财力的降低,这种资金支持就变得更加不可靠了。

    从农村中小学的情况看,虽然在税费改革过程中,县以上各级政府给予下面的转移支付中已经考虑到乡村两级的财力下降,以及义务教育发展的重要性,并列出了专门的义务教育公用经费等项目;但事实上,这些补助远不能弥补“一费制”改革所带来的学校收人下降。

    因此,税费改革使多数地区农村义务教育领域积累的各种矛盾迅速表面化了。各种资料显示,税费改革实施后,诸如教师工资拖欠、学校难以维持正常运转等问题在不少地方都出现了进一步加剧的态势。一个必须面对的现实是,仅仅依靠乡、村两级的财力,已经无法支撑农村义务教育的发展。

    二、  “分级管理,以县为主”的改革仍然面临诸多问题

    ()分级管理,以县为主的管理体制改革具有明显进步意义

    鉴于农村义务教育逐渐步入困境,特别是税费改革(试点)后部分地区矛盾的表面化,国务院于2001529颁布了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》  (以下称《国务院决定》),明确对以乡、村为责任主体的农村义务教育体制进行调整, “实行在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。此次改革的实质性内容是将对教育的投入责任,特别是教师工资的筹集与发放责任以及对中小学校长、教师的管理责任由乡政府移交给县级政府。乡级政府的责任削减为按照规定筹措并向县级政府缴纳教育统筹资金;村级组织则主要与乡级政府共同承担维护学校治安和安全、动员适龄儿童入学等责任。

    较之过去以乡、村为责任主体的农村义务教育体制,上述制度调整无疑具有非常积极的意义。与乡、衬两级相比,县级政府一般具有更强的财政能力,可以使农村义务教育发展建立在更加坚实的经济基础之上。通过县级教育经费统筹,可以缓解过去普遍存在的一县之内因经济发展不平衡导致的义务教育发展不平衡,包括贫困乡、村的教师工资拖欠、办学条件差乃至农民负担不均衡等问题,同时也为农村税费改革消除了许多现实障碍。

    上述体制改革政策颁布以来、特别是从一些地方正式执行新体制后的情况看,的确取得了一些明显的效果。过去普遍存在的教师工资拖欠问题有了明显的好转,农村教师的基本权益得到了更好的保护,一些相关的社会矛盾也有所缓解。

    ()“以县为主”的农村义务教育体制仍然面临严峻的挑战

    首先是相当一部分县级政府缺乏足够的财力。过去以乡、村为责任主体发展农村义务教育陷入困境,核心问题是许多乡、村没有足够的财力,导致义务教育投入的总量短缺。以县为主的体制虽然可以缓解一部分矛盾,但能否比较彻底地解决有关矛盾仍值得怀疑。

    由于经济发展不平衡,中国相当一部分县,特别是中西部以农业为主的县长期存在财政能力薄弱的问题。80年代后期以来的农村经济滑坡、1994年开始实施的分税制,对县级财政收入也同样产生了弱化效果。从目前全国的情况看,财政收不抵支、必须依靠上级财政转移支付维持运转的县大约占总数的13。很多县,包括部分能够维持自身收支平衡的县,财政状况通常也只能做到维持县本级的人员供养及机构运行;依靠县级财政调整支出结构、加大对教育的投入,总体上来看余地并不大。而这些县,往往也就是过去以乡、村为责任主体时,义务教育面临困境的县。一个简单的逻辑推理是:如果改革前县级财政没有富余的财力,乡、村两级普遍存在义务教育的资金缺口,则该县义务教育经费肯定存在总量不足问题;现在将义务教育的统筹层次提高到县一级,只是将乡、村的资金缺口集中到了县级财政,总量不足问题并没有真正解决。而且根据前面的分析,同步进行的税费改革实际上使这一总量缺口有所扩大。

    《国务院决定》已经颁布两年多,目前仍有相当数量的县尚未实施县级统筹,其主要障碍就是上面所说的县级政府财力不足。从实施了县级统筹的地方来看,也有不少地方是勉强维持,往往只是保了教职工的工资,而保证不了其他方面的经费。要求学校运转完全依靠“一费制”收费,致使许多农村中小学的财务状况捉襟见肘,正常运转都难以维持。鉴于财务上的压力,一些地方开始采取一些所谓的“变通”措施,例如县财政统一发放的教师工资,只包括国家规定的标准工资,其余政策规定的补贴往往不发,或仍然要求乡、村或学校自筹,导致了挤占、挪用学校运转经费等诸多问题。还有不少地方规定只是对贫困乡村的中小学实施“一费制”收费,非贫困地区的学校仍然可以收取学杂费以外的各种费用。如此等等。如果默认这些“变通”政策,税费改革以及农村义务教育体制改革的预期目标将大打折扣;而要求地方严格执行有关的改革规定,相当一部分地区的财力不足问题则会凸现,并有可能带来更突出的矛盾。比如,过去教师工资是分乡拖欠,矛盾处于分散状态,县统筹后如果存在资金缺口,则可能形成整体拖欠,矛盾会更加集中。

    其次是现行的转移支付体制还不足以充分解决矛盾。对于实施“以县为主”的体制后部分县所面临的经济困难,《国务院决定》提出,要通过调整财政体制和增加转移支付的办法子以解决,重点是农村中小学教师的工资问题。这一思路无疑是正确的。但从现实情况看,目前的转移支付体制还难以承担上述重任。

    中国现行转移支付制度的主体部分为一般性转移支付和专项转移支付,发挥财力均等化的作用,建立政府间转移支付制度,能够强化落后地区的财力,稳定包括教育在内的地方公共事业。但需要强调的是,目前一些地方所面临的问题,正是在实施了一般性转移支付,以及工资性转移支付和民族地区转移支付后出现的:因此,对现行转移支付体制应当进行深入研究和必要的调整,否则,难以解决目前农村义务教育中存在的经费缺口问题。

    除一般性转移支付,以及具有均等化财力作用的工资性转移支付和民族地区转移支付外,中央政府以及省级政府通常还都有其他专项转移支付。比如涉及到农村义务教育问题,有用于中小学教师工资的专项转移支付、用于农村中小学危旧房改造以及其他改善办学条件的专项转移支付等。过去以乡、村为责任主体的义务教育时

 期,此类专项转移支付有的就一直在实施。近来,针对税费改革以及基础教育体制调整后部分地区暴露出的问题,提供此类专项转移支付成为一项更为重要的措施。问题在于:第一,目前农村义务教育的资金缺口总量很大,而上述专项转移支付所能提供的支持力度有限,不足以解决总量矛盾。第二,农村义务教育的资金短缺并非暂时性问题,而是一个较为普遍且长期存在的问题,而上述专项转移支付一般只提供临时性的经济支持。第三,上述专项转移支付通常针对特定目标,比如目前实施的主要是针对教师工资拖欠和学校危旧房改造的专项转移支付,而许多地方农村义务教育面临的并非是单一问题。除教师工资拖欠、学校基础设施薄弱外,许多农村中小学还面临日常运转经费严重短缺等问题。仅靠解决单项问题还不足以保证农村义务教育的正常运转。

    此外,现有的专项转移支付体制在具体实施过程中也存在一些不规范问题,如中间环节过多,资金经常被截留、挪用等问题,使最终的支持力度进一步降低。在基层的资金分配过程中,通常也带有较大的随意性,有限的资金往往不能够分配到最需要的地方。

    第三是其他方面的体制改革滞后。如前所述,影响农村义务教育发展的因素除财力不足外,因缺乏合理规划导致的摊子过大、人事制度改革滞后以及就业压力导致的教职员队伍过分扩张等问题也很严重。这些问题在实施“以县为主”的体制调整过程中没有得到足够的重视。鉴于地方普遍存在就业压力过大,而对教师工资又强调确保,教职员队伍有可能进一步膨胀,致使教育支出压力继续增大。

    将过去以乡、村为责任主体的体制调整为“以县为主”的体制,还面临其他一些亟待解决的问题。例如,许多乡、村在教育发展方面所形成的债务问题,是继续由乡、村作为债务人,还是由县级政府统一偿还?就是一个值得认真研究的大问题。且不说如何调整债务关系更为合理,仅从了解到的情况看,相当多的县是缺乏偿还能力的。另外,实行“以县为主”的体制后,一些地区已经出  现了乡、村放弃自己应当承担的责任等现实问题。

    总之,从2001年开始实施的农村义务教育体制调整,具有明显的进步意义,但仍然面临严峻的挑战。要彻底解决农村义务教育领域存在的问题,还需要进一步的改革与探索.

    三、以各级政府责任关系调整为核心,进一步推进农村义务教育体制改革

    ()国际上推行义务教育的基本经验是各级政府合理分担责任

    迄今为止,全世界192个国家和地区中,已有170个国家和地区实施了义务教育。虽然这些国家的义务教育体制之间存在或大或小的区别,但也有很多的共同点。

    首先,义务教育的组织和管理责任由各级政府共同承担。通常由中央政府来制定义务教育的发展目标和规划,确定义务教育内容及组织实施办法,并对义务教育的实施过程进行监督。具体的组织实施及管理责任则交给地方政府。

    其次,义务教育的经费主要依靠各级政府财政分担的拨款c几乎所有实施义务教育的国家,政府都通过财政拨款来确保义务教育所需的经费。除政府拨款外,多数国家的义务教育经费还有一些其他来源,主要是社会捐助,但一般数量较少,作用有限。政府拨款占义务教育经费的比重一般都在85%以上:另外,在绝大多数实施义务教育的国家,都不允许学校向学生家庭收取费用、

    具体到义务教育经费的分担体制方面,受经济、政治体制以及文化传统等因素的影响,不同国家之间的差异较大。总的来说,大体上可以分为三种模式。一是集中模式,义务教育经费主要来自于中央政府。二是相对集中模式,义务教育经费主要来自于省、州、邦等高层级地方政府。三是分散模式,义务教育经费主要来自于基层地方政府。虽然模式各不相同,但以下几点值得关注:首先,尽管上述三种模式倚重于不同层级的政府,但本质上还是一种分担体制。只有极少数国家完全依靠单一层级的政府拨款。其次,诸如美国、德国、印度、日本等大国,一般都实行相对集中的分担模式。最后,部分采取分散模式的国家,虽然义务教育经费主要依靠基层政府拨款,但它要求中央政府给予较强的一般性转移支付。也就是说,这种模式是以地方财力的大致均等化为基础的。

    第三,各级政府间的责任分工,有规范化的制度保证。从其他国家特别是西方市场经济国家的情况看,不同层级政府在义务教育领域的责任分工,一般都建立在具体而规范的制度基础之上。换句话说,任何一级政府的权力、责任和义务以及彼此之间的关系都非常明确。例如在义务教育经费方面,每一级政府承担哪一方面的经费责任及具体数额,不仅有严格的预算基础,而且有具体的计算规则。一些国家采取不同层级政府承担不同用途经费的方式,如法国、德国、日本、俄罗斯等国家按不同经费项目分担责任:教师工资通常由中央或高层级政府负担,学校基本建设和经常性运转经费则由基层政府负担。美国等国家则以()政府确定的生均经费基础水平为依据,采取上级政府向下级政府直至学校按照特定计算公式进行定额补助的方式。无论是分项分担还是以生均经费基础水平为依据的定额补助,不同层级政府分担的经费责任都是非常具体的,基本上不存在讨价还价的问题。

    义务教育上的政府责任分担机制,是由义务教育本身的目标、性质和规律决定的。首先,义务教育发展直接关系到公民素质的提高,关系一个国家经济和社会的长远发展,需要有一个明确的发展目标和规划。因此,义务教育发展离不开中央政府的统筹安排。第二,义务教育面向每一个适龄儿童和青年,是一项需要分散组织和管理,具体事务繁杂的社会事业。因此,义务教育发展离不开各级基层政府的支持。第三,义务教育追求的是一种“有教无类”的社会公平目标,也是一种特定形式的财富再分配。因此,义务教育所需的经费理应由政府财政予以确保。鉴于地区间经济发展的不平衡,这一责任需要在各级政府之间合理分担。第四,由于人口的流动性,以及科技进步等因素的影响,与义务教育有关的各种资源也需要不断地优化配置。这也需要各级政府的相互配合。总之,义务教育自身的目标、性质和规律决定了,发展义务教育是各级政府的共同责任。

    ()中国农村义务教育问题的核心是政府间的责任关系不合理

    考虑义务教育自身的规律,并与国际上的普遍做法相比较,中国农村义务教育问题的核心,是政府间的责任关系不合理、不规范。目前突出表现在义务教育的筹资体制上。

    如前文所分析,在相当长的时期里,中国农村义务教育的经费主要依靠乡、村两级。实施了“以县为主”的体制后,义务教育经费主要依靠县、乡两级,仍属于比较典型的分散筹资模式。从国际经验看,虽然也有一些国家实行分散筹资模式,但这一模式能够顺利运行的前提是地区间应有大致均等的财力,或通过一般性转移支付后形成大致均等的财力。否则,由于地区间的经济发展水平存在巨大差距,义务教育发展所不可或缺的社会公平目标就难以实现。

    地区间经济发展的不平衡,地方政府间财力水平差距大,是中国的基本国情。近年来农村经济的滑坡以及分税制等项改革,又使相当一部分县、乡政府的财力进一步弱化。在这种情况下,要想保证农村义务教育有稳定的经费来源,以及在不同地区间大致均衡的发展,只能依靠高层级政府在筹资问题上强化责任分担。而事实亡,高层级政府发挥的作用还远远不够。这是农村义务教育无法走出困境的根本原因,也是中国教育投入占GDP比重长期偏低的重要因素。

    最值得关注的一个问题是,省级政府在筹资上的责任问题。省级政府在中国的政府层次上一直占有极为重要的地位。不仅理论上的责任重大,绝大多数省级政府也一直有着相当大的财力。分税制改革以前的10多年,中央对省一直实行不同形式的财政包干。分税制改革又是以财政包干的基数为基础进行的,实际上没有触动省级政府的财力,财力集中程度远远高于基层政府c根据分税制后的事权划分,省级政府有责任来保证自己辖区内各项公共事业的正常运行。省级政府若不能充分履行在农村义务教育上的责任,则会使得中央政府逐步陷入被动和尴尬的境地。如果中央在分税制划定的事权范围之外,直接承担农村义务教育的筹资责任,不仅面临财政能力问题,在操作上也存在很大的困难。由于跨度过大,信息不对称等问题的存在,以及没有可操作的预算基础,中央政府难以直接对县级政府进行转移支付,发放农村义务教育经费补贴。如果不直接承担筹资责任,则实际上的筹资责任依然落在县级政府身上,势必要面对许多地区农村义务教育陷入困境的事实,以及由此而来的社会各界的批评。

    实际操作中,中央政府特别是中央财政最终变成了“救火队”,基础筹资责任仍主要依靠县级政府。局部地区出现问题时,中央政府不得不提供各种专项资金加以解决。近些年来,中央财政针对农村义务教育问题,分别启动了“贫困地区义务教育工程”、“中小学危旧房改造工程”、以及专门用于中西部困难地区中小学教师工资发放、对家庭经济困难的中小学生免费提供教科书等专项投入。其作用虽然十分显著,但这种责任分担方式尚难完全解决不了农村义务教育发展与稳定的问题。

    ()调整各级政府的责任关系,完善农村义务教育体制

    综上所述,要使农村义务教育走出困境,就必须对各级政府之间的责任关系进行全面调整。这不仅是农村义务教育发展的需要,也是整个国家义务教育发展的需要。

    1.义务教育组织管理方面,应坚持中央统一规划,基层政府具体实施的方式。在义务教育组织管理方面,按照义务教育法以及其他有关的各种制度规定,中国目前义务教育是由中央政府提出基本发展目标和规划,确定教学制度、内容和标准,基层政府特别是县级政府承担具体的组织实施和管理责任。这一体制总的来说是符合义务教育规律的,应当继续坚持下去。今后的问题是需要对这一体制进一步完善。

    2.义务教育筹资体制改革的目标模式应当是相对集中型。鉴于长期以基层政府为筹资责任主体所带来的问题以及义务教育的性质,改革目前的分散型筹资体制,加大高层级政府的投入是必须的改革方向。但究竟应如何改革还是一个值得认真研究的问题。

    近来,强调中央政府加大投入,甚至要求中央政府直接承担贫困地区义务教育筹资责任的呼声很高。但是前面已经分析过,由于存在操作上的困难,中央政府不可能直接面对县级政府进行农村义务教育转移支付。根据前述国际经验,由于义务教育的特殊性,在筹资问题上通常采取两种不同层级政府间的财政分担办法:即各级政府或者按照资金的性质(工资、校舍、日常运转)分项分担,或者以生均经费基础水平为依据,实施上级政府对下级政府直至学校的定额补助。无论哪一种办法,前提都是上级政府要掌握准确的义务教育基础信息,包括学生数量、教师数量、工资水平及建筑业价格,教学用品价格等。中国是一个幅员辽阔的发展中国家,有2000多个县及县级市,农村中小学的数量则高达数十万所,农村义务教育的基础信息分散在基层,不仅难以集中,而且难得准确。由于信息不对称,中央政府直接与县级政府分担筹资责任显然是行不通的。即使中央政府掌握了足够准确的基础信息,对一个政府层级较多的大国来说,绕过中间层级政府,由中央政府和县级政府直接分担责任,也不符合政府管理的一般规律,容易引发其他方面的矛盾。

    有鉴于此,今后中国教育预算管理与政府间责任分担改革的基本方向应当是相对集中型。从目前农村义务教育的现实出发,一个比较可行的选择,是从目前的分散型筹资体制,逐步过渡到相对集中型是筹资体制。

    首先,全面强化省级政府的义务教育筹资责任。在我们国家,

 不仅存在大区域之间的发展不平衡问题,各省之内的地区发展不平衡问题也很严重,强化省级政府的义务教育责任实属必要。根据前面的分析,省级政府也具备履行这一责任的财力。就全国绝大多数省份的情况看,以人均财力为标准的省级政府财力远远高于县级政府,提高省级政府对农村义务教育的筹资比例,不会对省级财政构成太大压力。此外,省级政府管辖范围内的县级政府数量不算太多,也有比较可靠的信息和预算基础。从具体操作与管理的角度讲,强化省级政府的义务教育筹资责任也具备可行性。

    其次,县级政府必须继续承担一定比例的筹资责任。强化高层级政府的筹资责任,建立相对集中型的筹资体制并不意味着县级政府可以摆脱筹资责任。一方面,县级政府作为基层政府,组织发展包括义务教育在内的基础性社会事业是其无法回避的基本职责,也是其作为独立财政层级的基本要求。另一方面,义务教育是必须分散组织的社会事业,涉及到校舍建设及维护、人员工资发放、日常教学活动等诸多方面,财务支出内容繁杂,如果基层政府不承担部分筹资责任,完全依靠高层级政府,在操作上也很困难。从国际经验看,无论是集中型筹资模式还是相对集中型筹资模式,基层政府也都承担或多或少的筹资责任。简而言之,在强化高层级政府筹资责任的同时,县级政府必须继续承担自己的一份筹资责任。至于承担多少、如何承担以及县内义务教育经费如何统筹安排等,可以进一步研究。

    第三,在各层级政府之间逐步建立合理的筹资责任分担机制。从国际经验看,义务教育责任不仅由各级政府共同承担,而且责任分担建立在具体而规范的制度基础之上,筹资责任的分担方式也非常明确,以避免各种形式的讨价还价及其他可能产生的混乱问题。这是中国今后应当努力学习的。在不同层级政府间特别是省级政府与县级政府之间的筹资责任分担方式,也需要进一步规范。如前所述,国际上流行的分担方式大致有两种,一种是分项分担筹资责任,另一种是按照生均经费基础水平,由上级政府对下级政府直至学校进行定额补助。比较而言,分项分担更为规范、彼此间的责任更为明确,但对预算管理的要求也更高。按照生均经费基础水平定额补助办法的优点是其工作量较小,可以较好地利用现行以县为主的体制基础,不足之处是讨价还价的余地较大。我们的意见是采取分步走战略,在制度建设初期采取定额补助方式,作为长期目标,应逐步过渡到分项分担方式。在操作上,各省首先要根据义务教育发展的目标和基本要求,以保证教师工资发放、学校正常运转和义务教育适度发展为前提,确定生均经费基础水平。以此为基础,根据各县教育发展需求、实际财力等因素,确定省级财政的分担数额。同时根据县级财政增长情况、学生及教师数量变动情况,尽快形成规范的调整机制。在此基础之上,随着预算管理水平的逐步提高,再向分项分担模式过渡。

    第四,中央政府的义务教育责任,应更多地通过对省级政府的一般性转移支付方式来体现。采取强化省级政府责任、建立相对集中型的筹资机制,并不意味着中央政府对义务教育不承担经济责任。但中央政府的经济责任,应更多地体现在对省级政府的一般性转移支付上。即通过强化一般性转移支付,确保省级政府发展包括义务教育在内的各项社会事业的基本财政能力。同时加快完善省以下的转移支付制度。中央政府主要通过一般性转移支付均衡地方财力,各级地方政府分担义务教育筹资责任,也是多数大国的普遍做法。鉴于中国地区间差异过大、偶然因素较多,以及国家普及义务教育的要求;除主要通过一般性转移支付确保地方发展义务教育的基本能力外,中央政府可以列出少量专项资金,处理可能出现的特殊问题,并对义务教育的发展方向进行探索和引导。

    3.加快推进当前改革,完善转移支付制度,妥善处理遗留问题,为向相对集中型体制过渡准备好条件。无论是中央对省级政府的一般性转移支付体制调整,还是省级政府与县级政府之间的责任分担体制形成,都需要一定的时间;而目前农村义务教育领域所面临的问题是非常紧迫的。因此,必须采取一些在短期内能够发挥作

 用的措施,来解决当前面临的紧迫问题,并为将来的相对集中型的筹资体制作好准备。我们建议:

    第一,加快推进、落实“以县为主”的农村义务教育体制。如前所述,受多种因素影响,  目前已经确立的以县为主的农村义务教育体制在相当一部分地区还未落实。因此必须加快推进、落实。同时,结合税费改革,全面落实“一费制”。

    第二,改革中应明确对县一级农村义务教育经费预算实施单列。不仅应将县级义务教育经费与其他财政收支项目完全分开,义务教育经费中的教职工工资、校舍建设维护及学校公用经费等也需明确分开使用,严格禁止任何形式的相互挪用和挤占。

    第三,中央财政和省级财政,根据改革中出现的实际困难,对困难地区实施紧急专项补助。基本目标是确保教师工资发放,确保校舍安全,确保教学活动的正常运行。中央和省的资金配比关系可参照各省的基本财力状况、农村义务教育的发展情况以及各级资金缺口情况等因素确定。专项补助落实后,由省政府根据各县的基本情况直接拨付到县,与县级财政筹资合并进入专项预算,用于义务教育的相关支出。省级财政对各县转移支付的核定方式和资金数量应公开透明。为了提高上述专项补助资金的使用效果,省以下政府应抓紧建立农村义务教育基础信息系统,收集、整理各种有关的基础数据。在此基础上,将紧急专项补助逐步纳入一般性转移支付,为建立相对集中型的责任分担体制做准备。

    第四,特殊问题特殊处理。目前很多地方存在的、数量不等的义务教育“债务”问题需引起各级政府的重视。此类特殊问题涉及的关系十分复杂,应在仔细调查研究的基础上审慎地加以解决。

    四、几个值得引起重视的、与义务教育有关的问题

    在农村义务教育改革与发展问题上,除了要完善筹资体制外,还有一些重要的问题需要解决。

    ()从国情出发,确定合理的发展目标

    义务教育的重要性,不管如何强调都不过分。但发展义务教育不能不从国情出发,不能不考虑经济的实际发展水平。在中国农村义务教育领域,既有投入不足的问题,也有局部过分超前的问题,或者说盲目追求高标准的问题。另外,增加对教育的资金投入固然十分重要,但义务教育的发展水平以及教育质量的高低并不完全取决于资金投入。教育内容、教育方式以及教学体制等也有决定性的影响。因此,一定要结合国情,结合经济和社会发展的需要,确定合理的发展目标,提高农村义务教育投资的效率,注重学校的教学质量。

    ()坚持统一规划与分类指导相结合,缩小地区间差异

    地区间经济发展不平衡,以及由此带来的义务教育发展不平衡是一个长期存在的问题。强调义务教育发展的均衡性,是义务教育发展的基本要求,也是解决地区间经济和社会发展不平衡的重要手段。从现实情况看,由于地区经济差距的拉大,过分强调均衡发展,追求统一标准没有实现的可能。一个比较合理的选择是,由国家确定涉及教育对象、教育内容以及办学条件等义务教育的基本标准,通过各级政府合理的责任分担特别是经费分担予以确保,成为各级政府的法定责任。在此基础上,鼓励发达地区提供更高标准的义务教育服务。

    ()必须同步推进义务教育领域其他方面的改革

    如前文分析,目前农村义务教育领域的其他问题也是非常突出的.在改革筹资体制的同时,也必须加快推进其他方面的改革。一是要加快推进农村中小学布局调整,解决目前比较突出的布局过于分散问题,适度提高办学的规模效益;二是要加快人事制度改革,解决目前突出的教职工队伍增长过快及人浮于事等问题。首先应根据学生数及大致可行的师生比关系,以县为基础重新核定教职工编制,在此基础上,全面引入聘任制及岗位竞争机制,逐步优化农村教师队伍。三是要严格规范学校行为,特别是要控制中小学中与正

 常教学无关的各种活动,全面禁止以学校为主的政策外收费,并对学校收支予以严格监管,杜绝资金挪用、流失等各种问题。当然,前提是政府确保投入。

    还有一个需要认真考虑的问题是,农村义务教育只是中国教育事业的一个特定领域。不仅农村义务教育领域存在各种问题,城镇义务教育领域、非义务教育领域的问题也很多,并对农村义务教育发展产生或多或少的影响,比如教育资源的分配、义务教育与非义务教育之间的衔接等等。所有这些问题都应通盘考虑,综合实施改革。

    ()特殊群体的义务教育问题应予以关注

    一是目前在一些贫困地区乃至一些非贫困地区,仍存在少数少年儿童因家庭贫困而辍学的问题。从长期目标看,义务教育应逐步走向全部免费。短期内,则需要考虑对贫困学生的财务援助。从1998年开始,中央财政每年安排3000万元义务教育助学金,专项用于资助家庭经济困难的中小学生,从2001年起,这项资金的规模增加到了1亿元。这些措施的积极作用值得肯定,但需要进一步规范。今后应当在比较准确地掌握贫困家庭状况、数量以及生活费用的基础上,制定明确的援助计划和标准,按照统一规范的方式加以解决。有关资金需求列入一般性义务教育预算,并成为政府间教育费用分担的计算依据之一。

    二是从农村流向城镇的流动人口子女义务教育问题。受长期城乡分割体制的影响,中国义务教育的基本做法是以户籍为基础,由户籍所在地政府承担相关少年儿童的义务教育。这种体制已经无法适应迅速的城市化、工业化以及劳动力大规模流动的要求,所产的流动人口子女受教育难以及其他社会问题也越来越突出,必须认真研究解决。

    ()加强制度建设与政策落实

    在农村义务教育发展问题上,必须强调法制建设。一是要进一步完善针对各个相关责任主体及各个教育环节的法律法规,使义务教育发展有法可依。二是要严格执行各种已有的法律法规。从某种意义上讲,法律法规的执行更为重要。

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