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中央财政教科文专项资金项目绩效考评试点工作情况介绍
发布时间:2008-01-28     访问量:4031次
 政府公共支出绩效考评,是西方国家政府公共支出管理的一项重要制度,其核心是强调公共支出管理中的目标与结果的关系,形成一种新的、面向结果的管理理念和管理方式,以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。西方国家政府公共支出绩效考评制度的工作流程一般包括:根据政府总战略制定各部门发展战略??分解细化各部门年度计划??确定部门年度绩效计划及考评指标??年度终了对部门实际绩效进行评估??根据绩效完成情况确定下年度部门预算。西方一些国家通过实施政府公共支出绩效考评制度,在提高政府管理效率,充分发挥公共资源的效能,增强社会对公共支出的监督和了解,改进政府形象等方面,起到了积极的作用。

    为了适应建立公共财政体制框架和财政支出改革不断深入的要求,教科文司自20007月开始对政府公共支出绩效考评制度进行了系统的研究,并于2002年向财政部党组提出在我国试行政府公共支出绩效考评制度的建议,得到财政部党组的充分肯定。根据财政部党组指示精神,从2003年起,教科文司在中央本级教科文部门开展了专项资金项目绩效考评试点工作。试点工作基本思路是:根据我国财政改革的总体部署和要求,充分借鉴国外先进经验,结合我国实际情况,把绩效管理引入我国的财政支出管理之中,按照“统一规划、积极稳妥、先易后难、分步实施”的原则,采取先在中央级教科文部门部分专项资金试点,再在总结经验基础上全面推开的做法,逐步探索建立起与财政改革相适应、以提高政府管理效能和资金使用效益为核心、以实现绩效预算为目标的科学、规范的预算绩效评价体系.为推动试点工作顺利开展,教科文司制定了《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》(以下简称《管理办法》),确定了7个试点项目,组织有关部门、试点项目单位开展了积极、稳妥的试点工作,目前7个项目2003年项目资金执行情况的绩效考评工作已经基本完成。现将试点工作有关情况介绍如下:

    一、中央财政教科文专项资金项目绩效考评试点工作基本情况

    ()试点工作组织体系

    试点工作覆盖面广,涉及多个主管部门和项目执行单位,必须建立职责明确、分工合理、管理有效的工作组织体系。在试点工作中,财政部是绩效考评试点工作的管理部门,在试点工作中起统一组织、统一规划的主导作用。主要职责是制定绩效考评管理办法和工作规范,设计考评指标体系,对各部门绩效考评工作进行指导、监督和质量控制,审核各部门绩效考评报告,直接组织实施对重要计划(项目)的绩效考评工作,综合应用绩效考评的结果与相关信息,研究提出改进预算管理及计划(项目)管理的措施,组织绩效考评的业务培训等。主管部门负责本部门的绩效考评工作,主要职责是按照财政部统一规定和要求,制定本部门的绩效考评实施办法,组织实施对本部门所属单位的绩效考评工作,审核本部门所属单位绩效报告,向财政部汇总本部门绩效考评报告,根据本部门绩效考评结果和相关信息,提出加强本部门预算管理工作的建议和措施等。项目单位的主要职责是,组织本单位的绩效自评工作,向主管部门报送绩效报告,并按照财政和主管部门的有关要求,改进本单位的预算及项目管理工作等。2003年试点工作中,财政部在

 组织实施项目考评时,考虑到考评工作涉及面广、技术和专业知识要求高等情况,委托中介机构进行具体的绩效考评工作。

    ()试点项目的确定

    试点项目的确定原则:一是项目具有代表性,有一定的经济或社会影响力;二是项目有明确的总体目标、阶段性目标和详细的执行计划;三是项目的可考性强,便于考评资金的使用绩效。按照上述原则,财政部确定的2003年绩效考评试点项目包括“支持边境地区改善基础教育办学条件专项”、  “中央与地方共建高等学校实验室建设专项”、“科技文献信息专项”、“国家重点基础研究发展规划专项”、“国家重大科学工程专项”、“中华再造善本工程专项”和“婚育新风进万家专项”等7个项目。

    ()项目绩效考评的内容

    2003年试点项目绩效考评的内容主要是对试点项目专项资金执行情况进行考评,包括业务考评和财务考评。业务考评内容主要有:立项目标完成程度、目标完成的可能性、立项目标的合理性,项目验收的有效性、项目组织管理水平、项目的经济效益、项目的社会效益、项目可持续性影响;财务考评的内容主要有:资金落实情况、实际支出情况、财务信息质量、财务管理状况等。

    ()绩效考评工作规范

    为了规范中央级教科文部门项目绩效考评工作,提高项目考评工作的质量和水平,财政部在制定《管理办法》时还制定了考评工作规范、技术规范和行为规范,对项目考评工作的组织管理、各方权责、合同关系、中介机构及项目考评专家应具备的条件、考评形式、考评办法、考评程度及考评指标、回避原则、保密原则以及有关纪律等都做了逐一规定。

    ()试点工作组织实施

    试点工作组织实施大致分为以下几个阶段:   

    1.主管部门和项目单位根据项目周期编制项目规划,明确绩效目标。财政部门组织中介机构对项目进行立项评估,并审核批复项目预算。由于在确定试点项目时有些项目已经立项,此步骤只在部分项目中进行。

    2.确定试点项目绩效考评指标。考评指标的设计是绩效考评工作的重点和难点。《管理办法》规定了项目考评指标由共性指标和特性指标组成,根据考评内容,财政部统一制定了一、二级考评共性指标。为了制定科学、清晰、简洁的特性考评指标,在组织相关力量进行调研和模拟考评的基础上,依据《管理办法》、项目文本、预算批复、专项资金管理办法等,结合试点项目的具体情况和管理要求,由中介机构、行业或领域专家、项目单位、主管部门等共同研究提出了试点项目的特性考评指标,经财政部审定后印发主管部门、项目单位执行。特性考评指标一般列三至四级指标,评分标准一般设二至三档,并分别确定不同的固定评分值。例如《国家重点基础研究发展规划项目绩效考评指标体系》(见附件一)

    3.试点项目单位进行自我考评,编制项目绩效报告。试点项目单位按照《管理办法》和试点项目的相关管理办法规定,对照在项目申报文本基础上确定的项目绩效计划,对项目的执行情况进行自我考评,编制试点项目绩效报告并报主管部门。

    4.主管部门对项目绩效报告进行审核。主管部门对试点项目绩效报告的内容、格式等进行认真审核,签署审核意见,并将绩效报告汇总报送财政部。

    5.财政部组织实施对试点项目的绩效考评c财政部委托中介机构,根据《管理办法》和最终确定的绩效考评指标,对试点项实施绩效考评。受托中介机构组织绩效考评并向财政部提交绩效考评报告,财政部对项目绩效考评报告审核后,将项目绩效考评的有关情况反馈主管部门和项目单位,以改进和加强项目后续实施过程的管理,并作为以后年度安排项目预算、加强项目预算管理等工作的重要参考依据。

    2003年试点工作中,受托中介机构在具体实施绩效考评时发挥了重要作用。根据财政部的要求,受托中介机构按照“面上

 考评和重点考评相结合”、现场考评、现场考评与非现场考评相结合等不同的考评方式,聘请有关行业和领域的专家,对照绩效考评指标对各试点项目进行了打分评级。截至20043月,受托中介机构完成了对所有试点项目的绩效考评,给出所有项目的具体考评分值以及综合绩效评定级别(7个项目的项目类型、考评分值以及综合评定级别不具有横向可性),并向财政部提交了《绩效考评报告》。为了组织好绩效考评试点工作,受托中介机构还组织编写了绩效考评工作方案和工作手册,并组织了对考评专家的培训工作,等等。

    ()项目考评结果

    从受托中介机构提交的考评报告看,绝大部分项目完成了立项目标任务、立项目标合理、组织管理水平较高、项目规章制度基本健全;项目的社会效益较显著;项目资金落实情况较好,大部分项目实际支出情况较合理、财务信息质量和管理状况较好。同时,〔考评报告》也提出了在项目管理和绩效考评工作等方面需要完善的一些问题,比如项目绩效目标不够明确具体、与项目预算之间衔接不够,项目管理主体与项目实施主体职能权责不清,业务管理与财务管理工作脱节,绩效报告质量参差不齐、提交不及时,等等。

    二、绩效考评试点工作主要成效

    ()积累了绩效考评工作经验

    对财政支出实行绩效考评是我国财政管理与改革中一个全新领域,即使在西方发达国家,公共支出绩效考评制度也尚在探索完善过程中,可资借鉴的工作模式和研究成果也并不是很多。为了尽可能地探索科学、可操作性强的绩效考评工作模式,我们在选择试点项目时特别注重了项目类型、资金规模、业务内容、实施周期、管理层次等方面的代表性和典型性。通过试点,我们在考评指标设汁、考评方式选择,专家透选培训,考评质量控制等绩效考评各环节都进行了有益的摸索。比如,考评指标的设计上,在财政部制定的统一考评指标框架下,充分吸收行业或领域专家的意见,细化共性指标,制定特性指标,力求使指标体系既体现项目特点,又具横向可比性;在考评方式选择上,区别项目的管理层次、承担单位数量、涉及范围等不同情况,采取了全面现场考评、“点面结合”的现场和非现场相结合考评等不同的考评方式;在专家的遴选上,一方面注意选择学术水平高、专业知识精、业务熟和职业道德好的专家,另一方面,对专家进行了考评内容、方法、要求等方面的培训,保证了专家公正、准确地进行考评;在考评质量控制上,为了使绩效考评结论客观、公正、符合实际,按照绩效考评的有关规定,受托中介机构按ISO9000质量管理体系要求对绩效考评工作的各环节进行了质量控制,保留了现场考评和调研情况、专家考评意见、专家建议等记录,并建立了内部审核机制。这些做法丰富了绩效考评工作的经验,探索了绩效考评工作的模式,为今后中央教科文部门扩大试点和指导地方开展绩效考评工作打下良好基础。

    ()提高了项目管理水平

    绩效考评制度贯穿财政资金运行的全过程,通过影响预算编制、预算执行等财政资金运行的不同环节,调动了财政部门、主管部门、项目单位等各方面积极因素,提高了财政资金使用规范性、有效性。

    在项目立项阶段。项目单位及主管部门通过编制规划,明确项目绩效目标等,提高了项目规划设计的科学性,减少了项目设置盲目、重复等问题,提高了资源配置效率。以中央与地方共建试验室项目为例。在编制规划环节,先由试点高校结合高教发展规划编制本校实验室建设规划,再由主管部门在调查摸底的基础上,根据专家评估意见和轻重缓急原则,制定实验室建设长远规划,项目规划设计的科学性大大提高。在立项阶段,财政部也通过聘请专家、中介机构进行项目评估,提高了财政支出决策的科学性。

    在项目执行阶段,通过引入绩效考评制度,从机制上解决了"重资金、轻管理”的问题。从财政部门讲,绩效考评有利于形成一种客观公正的奖惩机制,有利于解决财政部门对财政资金运行监督薄弱的问题。从主管部门来看,绩效考评促使管理者增强“效益”和“责任’’意识,更加注重项目实施结果和效益,  自觉加强管理制度建设和责任机制的建立,提高项目管理水平。比如,云南省在实施边境地区学校建设中,由省教育厅和财政厅代表省政府与项目地区政府签订包含工程质量、工期、资金配套、监督检查等内容的《云南省边境学校建设项目责任书》,各地、州也与项目县、市签订了《项目责任书》,层层落实责任,主动建立了专项资金跟踪反馈、考核及责任追究制度等。从项目单位来看,绩效考评通过对资金流向的跟踪和绩效指标的考评,成为一种自动适时监控管理系统,促使项目单位加强项目的组织管理,并调动了项目单位提高资金使用效率的积极性。比如,婚育新风进万家专项资金中,很多项目单位主动动员人口学和计划生育领域的专家,为宣传品、宣传活动以及理论成果的内容和品位把关,提升了项目的整体质量水平。有的试点项目还积极采用政府集中采购等办法,节约项目资金。比如,中央与地方共建试验室建设中,天津市对51%的专项资金实行了政府采购,湖南省对所有专项资金全部进行了政府采购,仅通过这一措施,节省资金约占总投入的8%左右。

    在项目绩效考评阶段。项目年度结束后,对项目进行绩效考评,财政部门、主管部门和项目单位可以及时发现预算审批、项目管理等方面存在的一些问题,制定相应的改进措施等,提高项目管理水平。从试点情况看,多数项目在考评后的管理状况有了明显改进和提高。财政部门还可以以绩效考评结果为依据,在安排财政资金时向效益高、管理规范的项目和项目单位倾斜,提高财政资源的配置效率。

    ()提高了有关各方对绩效考评工作的认识

    绩效考评是一项制度的创新,由于其与财务检查、审计等具有某种“形似”,因此,在试点前,主管部门、项目单位担心“工作重复,无甚用处”,存在一定的抵触情绪。中介机构、专家普遍认为这一改革触动各方利益,也有畏难情绪。通过一年的试点,财政部、主管部门、项目单位、有关中介机构和专家学者都对绩效考评的程序、步骤、方法等有了直观的认识和更深的了解,也随之转变了看法。主管部门和项目单位看到了绩效考评不同于财务检查和审计,看到通过绩效考评有助于项目的规范管理,有利于提高项目效益和持续影响,也逐渐接受了这种做法。中介机构和专家反映,此举是政府转变管理理念、对社会负责任的表现,是提高财政支出效益的有效手段与方法,只要能够统一思想、精心设计就一定能够做好这项工作。各方面认识的转变,为进一步做好绩效工作提供了有力支持。

    三、尚需研究探索的几个问题

    1.继续研究绩效考评的规程。特别是如何结合部门预算改革,将绩效目标纳入部门预算编制和审核范畴。

    2.继续研究指标体系和考评标准。如何采用定性与定量结合的方法,制定科学、系统,兼顾局部效益和整体效益,当前效益和长远效益,直接效益和间接效益的考核指标体系,如何制定以国家法规、政策等为依据,确定通用可比、简单适用、易于操作的绩效考评标准也是下一步研究的重点。

    3.研究绩效考评结果与预算挂钩的奖惩原则,将绩效考评结果作为项目立项和预算安排决策的依据等。

    4.研究如何在制度和机制上保证基础资料和数据的真实性和有用性,如何积极推进考评机构和专家队伍建设。

    中央教科文专项资金项目绩效考评试点工作是探索建立绩效预算评价体系、推进财政支出管理改革、促进各项事业发展的重要举措。我们将继续积极稳妥地开展绩效考评试点工作,在实践中勇于探索,敢于创新,为建立预算绩效评价体系积累经验,为财政支出管理改革做出贡献。

                  

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